ОТ ГОРОДСКОГО СОВЕТА – К ГОРОДСКОМУ ПАРЛАМЕНТУ

Ковалёв В.С.
Региональная общественная организация «Наследие Моссовета»

Статья посвящена деятельности Московского городского Совета народных депутатов 21-созыва, последнего городского Совета периода советской власти, сформированного по результатам выборов в 1990 году и ликвидированного Указом Президента РФ Ельцина Б.Н. в октябре 1993 года, а также предшествующим событиям, в частности – XIX всесоюзной конференции КПСС.
Ключевые слова: Московский городской Совет народных депутатов 21-го созыва (Моссовет 21-го созыва), Малый Совет, депутаты Моссовета, мэр Москвы, советская власть, Президент Российской Федерации, конституция, Гончар Н.Н., Горбачёв М.С., Ельцин Б.Н., Лужков Ю.М., Попов Г.Х.

История советской власти отличается от всех прочих историй тем, что за прошедшие 100 лет она практически не получила не только объективной оценки, но и объективного, беспристрастного изложения. А если говорить о последних пяти-трёх годах советского государства, то можно, не боясь ошибиться, утверждать, что на сегодняшний день об этом периоде советской истории, практически не существует серьёзных исследований, содержащих глубокий научный анализ причин произошедших событий. А ведь по своему историческому значению эти события не менее значимы, чем февральская и октябрьская революции 1917 года, ибо после этих событий со всей очевидностью встал вопрос о необходимости дальнейшего развития учения о государстве и революции. Следовательно, эти события заслуживают тщательного научного изучения и анализа. В том числе нуждаются в особом изучении и анализе участие, роль и значение в этих событиях столичных органов власти. Может быть, это и закономерно, что сегодня таких исследований нет. Наверное, объективная научная оценка событий 1988-93 годов будет под силу лишь будущим поколениям исследователей. Однако наша задача – современников и непосредственных участников тех эпохальных событий – состоит в том, чтобы оставить как можно больше свидетельств о том трагическом для страны времени.
К середине 80-х годов прошлого века в советском обществе возникло отчётливое осознание необходимости перемен. Правда, никто не представлял себе, какими должны быть эти перемены, что конкретно и как нужно менять, и, главное, никто ясно не понимал, что же в итоге этих перемен должно получиться. Как бы там ни было, но все же необходимость реформирования политической и экономической системы ощущалось не только в обществе, это понимало и руководство страны. Не случайно в 1985 году на мартовском пленуме ЦК КПСС генеральным секретарём коммунистической партии был избран Михаил Сергеевич Горбачёв, с именем которого к тому времени уже связывались определённые надежды.
Отвечая на запросы общества, М.С. Горбачёв объявил о начале перестройки. Слово «перестройка» стало, пожалуй, чуть ли не самым популярным не только в СССР, но и во всём мире. Однако, для многих было очевидно, что у руководителя страны не было не только никакой внятной концепции реформирования, но даже и чёткого понимания конечной цели реформ и методов их осуществления.
Не случайно в первые три года «перестройки» в советских и партийных руководящих органах имело место, если не открытое противостояние, то уж во всяком случае – трудно скрываемое разногласие. Для продолжения реформаторского курса его сторонники, и в первую очередь М. Горбачёв, должны были перейти к решительным и, главное, продуманным действиям. И к 1988 году план таких действий, по всей видимости, был разработан. 
Важнейшим событием для реформирования и демократизации советской политической системы стала 19-я всесоюзная конференция КПСС1 (28 июня – 1 июля 1988 года). На этой конференции в первую очередь была поставлена задача усиления советских органов власти, повышения роли советов в управлении государством и фактического освобождения их от партийного диктата. Выступая перед делегатами конференции, М. Горбачёв сказал: «Основной принцип можно сформулировать так: ни один государственный, хозяйственный или социальный вопрос не может решаться помимо Советов. Политика партии – экономическая, социальная, национальная – должна проводиться прежде всего через Советы народных депутатов как органы народовластия»2. 
В резолюции, принятой делегатами конференции среди прочего было записано, что предстоящая реформа политической системы, призвана «…чётко разграничить функции партийных и государственных органов…», и что решающим направлением реформы является «обеспечение полновластия Советов народных депутатов как основы социалистической государственности и самоуправления». В резолюции также была особо отмечена «необходимость укрепления законодательных, управленческих и контрольных функций Советов… восстановления руководящего положения выборных органов по отношению к исполнительным и их аппарату»3. Кроме того, делегаты конференции высказались за необходимость внести на рассмотрение сессии Верховного Совета СССР необходимые дополнения и изменения в Конституцию СССР4. 
На 12-й Внеочередной сессии Верховного Совета СССР5  на основании решений, принятых 19-й партконференцией, были внесены поправки в Конституцию СССР, в соответствии с которыми высшим органом государственной власти объявлялся Съезд народных депутатов СССР, а высшими органами власти в республиках – съезды народных депутатов соответствующих республик; кроме того, на уровне местных советов создавались президиумы советов и вводилась должность председателя совета, которые и должны были организовывать работу совета. Соответствующие поправки были внесены и в конституции союзных республик. 
27 октября 1989 года Верховный Совет РСФСР принял Закон РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР». Закон устанавливал новый численный состав депутатов местных советов. В Московский городской Совет народных депутатов закон позволял избрать до 500 депутатов. 
В марте 1990 года был избран последний в истории Советского Союза Моссовет 21-го созыва. Впервые за многие десятилетия советской власти выборы в Московский городской Совет народных депутатов прошли на альтернативной основе. На 498 мандатов претендовало около 4 тысяч кандидатов. В состав Совета было избрано 472 депутата. В 26 избирательных округах выборы были признаны не состоявшимися из-за низкой явки избирателей.
Благодаря поправкам в Конституцию, внесённым в 1989 году, Моссовет 21-го созыва существенно отличался от Моссовета прежних созывов. Во-первых, высшим должностным лицом Совета стал его председатель, а не председатель исполкома Совета, как было прежде. Во-вторых, существенно повысилась роль постоянных комиссий. 
Моссовет 21-го созыва, избранный москвичами на волне отрицания коммунистической гегемонии на власть, сразу же обозначил свою антикоммунистическую позицию, а поскольку власть советов всегда ассоциировалась с всевластием коммунистической партии, то Моссовет посредством подавляющего числа депутатов также позиционировал себя и как противника советской власти в её прокоммунистическом варианте. Власть Советов без коммунистов – таким стал фактический лозунг момента. 
Трагический парадокс Моссовета 21-го созыва заключался именно в том, что московские депутаты, отвергая советскую форму государственного управления, не желали отказываться от властных полномочий, которые давала и обеспечивала им именно советская власть. Депутаты как бы стремились «усидеть на двух стульях» в ситуации, когда общество разделилось на два лагеря: тех, кто выступал за радикальные либерально-демократические реформы, и тех, кто, в принципе не отрицая необходимости некоторой демократизации жизни в стране, видел эту демократизацию в рамках существующей общественно-политической формации и не желал слома советского государства.
Благодаря своей парадоксальной позиции и практической деятельности Моссовет лишился поддержки как одних, так и других и подвергался критике как слева, так и справа. Депутатов упрекали в излишней политизированности и митинговости заседаний, в том, что они подолгу спорят по каждому вопросу повестки дня. Парадоксально, что те, кто накануне выборов с упоением ёрничали по поводу единогласного «одобрямса» прошлых лет и ратовал за многообразие мнений в представительных органах власти, обрушили на депутатов буквально шквал упрёков, как только на смену единогласным голосованиям в советы пришло это многообразие. Москвичи упрекали депутатов за то, что те вместо того, чтобы решать городские проблемы, подолгу обсуждают вопросы политического характера. Однако политизация Моссовета была обусловлена тем, что изначально большинство депутатов, шли во власть с решительным намерением изменить политическое и экономическое устройство страны, и во время избирательной кампании не скрывали своих намерений. 
Известно, что от того, какой будет власть в столице, во многом зависит, какой станет власть в стране. А по какому пути пойдёт власть в Москве, во многом зависело от Московского городского Совета. Именно поэтому, не решив вопрос о власти, а именно, не избрав руководящие органы Моссовета – его председателя и президиум, – столичные депутаты не могли перейти к решению каких-либо иных вопросов. Именно поэтому вопросы о выборах председателя Моссовета и председателей постоянных комиссий, из которых формировался президиум, вызвали острые и многодневные дебаты. И если председатель Моссовета был избран сравнительно быстро – 20 апреля 1990 года (на пятый день работы первой сессии) им стал известный советский экономист Гавриил Харитонович Попов6, – то избрание председателей постоянных комиссий затянулось на несколько недель. 
Кстати, нельзя не отметить, что упрёки в адрес Моссовета, что он не занимается решением городских проблем были несправедливы. Принимая решения по организационным и политическим вопросам, депутаты параллельно участвовали и в решении насущных проблемы города. 
Надо сказать, что Моссовет 21-го созыва начал свою работу в непростых условиях. Достаточно напомнить, что 24 мая 1990 года, выступая на сессии Верховного Совета СССР, Председатель Совета Министров СССР Н.И. Рыжков объявил о повышении цен на продовольствие. В Москве началась форменная паника. За 2-3 дня в магазинах скупили чуть ли не месячные запасы продуктов. Поставщики продовольствия выдвигали все новые и новые требования по ценам. Украина, Беларусь и Прибалтийские республики вообще прекратили поставки продуктов в Москву. 25 мая Моссовет обсуждал вопрос о введении продовольственных карточек. В Москве вводится нормированная продажа продовольственных и промышленных товаров. 
В сентябре добавился табачный кризис и ухудшилось положение с хлебом. И такая ситуация продолжалась до конца года. Рост цен вызвал волну забастовочного движения. Угрожали забастовкой врачи скорой помощи и работники детских дошкольных учреждений. Депутаты Моссовета принимали самое активное участие в решении этих проблем: они не только принимали соответствующие решения, но и работали с населением непосредственно на местах. В результате накал забастовочных настроений удалось снизить. 
В 1991 году союзное правительство в начале резко сократило, а затем и вовсе прекратило валютное финансирование столицы, что чрезвычайно отрицательно сказалось на работе предприятий практически всех отраслей городского хозяйства, и как следствие – на развитие экономики и социальной сферы города.
Следует учесть, что большинство вновь избранных депутатов не имело опыта административной и нормотворческой работы, значительная часть депутатов не имела опыта депутатской деятельности. Однако общий достаточно высокий образовательный уровень депутатского корпуса (более четырёхсот тридцати депутатов имели высшее образование, более ста – имели учёные степени) позволил депутатам совместно с городской администрацией решать весьма непростые задачи, сравнимые по своей сложности с теми задачами, которые приходилось решать их коллегам в 1917-1920 гг.: ужасающий по своим размерам финансово-экономический и социальный кризис, гигантский спад производства, галопирующая инфляция, безработица, массовое обнищание населения, невиданные в советское время уровни преступности и наркомании. И всё это на фоне постоянно усиливавшегося политического кризиса, порождённого конфронтацией высших органов государственной власти Российской Федерации. 
Участвуя в решении постоянно возникавших проблем, столичные депутаты быстро обретали опыт работы в новых экономических и политических условиях. Работа депутатского корпуса осложнялась ещё и отсутствием парламентских традиций, в той их форме, в какой они приняты в современных демократических государствах, и которые до этого практически полностью отсутствовали на протяжении многих десятилетий существования советской власти. Необходимо было учиться культуре парламентаризма: культуре ведения парламентских дебатов, культуре общения депутатов как между собой, так и с другими органами власти и управления. Депутатам буквально с чистого листа пришлось не только создавать регламент работы Моссовета, но и вырабатывать привычку уважать этот регламент. И упрёки, которые звучали в адрес народных избранников за их неумение организовать «гладкое» проведение своих заседаний, в определённом смысле были несправедливы: наработать эти парламентские традиции за три с половиной года, отпущенные историей последнему Моссовету, было практически невозможно (например, депутатам Государственной думы для этого потребовалось примерно десять лет: с 1993 года – до начала 2000-х годов). Тем не менее, за три с половиной года, с апреля 1990 года по сентябрь 1993 года, Московским городским Советом народных депутатов и его руководящими органами было принято более тысячи решений (без учёта решений, принятых постоянными и иными комиссиями Моссовета)7.
19 апреля 1991 года Президиум Верховного Совета РСФСР принял постановление «О статусе и структуре органов управления города Москвы – столицы РСФСР»8, которое предусматривало введение в Москве должности мэра. Выборы мэра были назначены на 12 июня 1991 года (одновременно с выборами Президента РСФСР)9. Мэром Москвы был избран Г.Х. Попов, который после избрания сложил с себя полномочия председателя Моссовета. В связи с этим председателем Московского городского Совета народных депутатов был избран Николай Николаевич Гончар10. 
После избрания мэра Москвы в столице на основании майских 1991 года поправок в Конституцию РСФСР, был упразднён исполком Моссовета, и исполнительная власть в городе от Моссовета перешла к городской администрации (мэрии). В столице произошло разделение властей – на представительную (законодательную) и исполнительную. То есть Моссовет, в том смысле, в каком он создавался на заре советской власти, – как орган, объединяющий в себе законодательную и исполнительную власть, – прекратил своё существование и фактически превратился в городской парламент. 
Надо сказать, что к июню 1991 года благодаря ряду поправок в Конституцию РСФСР, местные Советы вообще лишились значительной части властных полномочий, которыми они обладали с 1917 года11. К таким полномочиям относились: принятие законов, исполнение этих законов и контроль за их исполнением. В этих полномочиях советов, как государственных органов, и заключалось главная особенность советской власти.
Касательно Москвы федеральная власть решила пойти ещё дальше: Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин и Председатель Верховного Совета Российской Федерации Р.И. Хасбулатов 3 января 1992 года в нарушение действовавшего тогда законодательства приняли совместное постановление об административно-территориальном делении Москвы12, в соответствии с которым в столице вводилось новое административно-территориальное деление, а депутаты районных Советов распределялись по муниципальным округам13. Этим антиконституционным постановлением руководители государства Ельцин и Хасбулатов не просто ликвидировали московские районные Советы – фактически в нарушение Конституции на территории Москвы была ликвидирована структура государственных органов власти.
В ноябре 1991 года и январе 1992 года Московский городской Совет народных депутатов принял ряд решений об образовании Московской городской думы (Малого Совета). Этому постоянно действующему органу в период между сессиями Моссовета делегировалась значительная часть полномочий Моссовета. В тот первый состав Малого Совета вошло 99 депутатов, работающих на постоянной основе14. Возглавил Малый Совет председатель Моссовета Н.Н. Гончар. 
Таким образом, есть основания утверждать, что Малый Совет Моссовета 21-го созыва стал первым в истории Москвы профессиональным парламентом (конечно, с определённой долей условности).
Между тем, взаимоотношения представительной и исполнительной властей в Москве продолжали складываться непросто и особенно осложнились с июня 1992 года, когда ушёл в добровольную отставку с поста мэра Г.Х. Попов15 и Президент РФ Б.Н. Ельцин назначил главой московской администрации и исполняющим обязанности мэра Москвы Юрия Михайловича Лужкова16, что, по мнению большинства столичных депутатов, было сделано незаконно. 
Вместе с тем, значительная часть столичного депутатского корпуса не поддерживала радикальные либерально-демократические реформы и, в особенности, методы их проведения в Москве, предложенные Г.Х. Поповым.
Главными причинами возникшего конфликта между ветвями московской власти, кроме несогласия с назначением Ю.М. Лужкова и новым административно-территориальным делением города, являлись, пожалуй, в первую очередь, разногласия исполнительной и законодательной власти по вопросам приватизации городского имущества и формированию городского бюджета. 
Безусловно, возникшая конфронтация затрудняла взаимодействие властей и негативно сказывалась на положении в городе. Вместе с тем, нельзя не отметить, что, несмотря на возникшие осложнения, многим комиссиям Моссовета удавалось вести вполне конструктивный диалог с подразделениями столичной администрации.
В 1992-1993 годах ситуация в стране продолжала развиваться по негативному сценарию. Противостояние Верховного Совета и Президента России продолжало неуклонно нарастать и в конечном итоге в результате издания 21 сентября 1993 года Борисом Ельциным Указа №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»17 перешло в «горячую фазу». Моссовет и администрация Москвы вольно или невольно оказались участниками этого противостояния, в котором обе конфликтующие стороны к сожалению принимали решения, подчас противоречащие Конституции и законодательству России. Но если в этой ситуации Моссовет действовал и принимал соответствующие решения на основании заключения Конституционного Суда РФ от 21 сентября 1993 года, определившим действия Ельцина как антиконституционные18, то администрация Москвы встала на сторону Президента.
После событий, произошедших в Москве с 22 сентября по 4 октября 1993 года, Президент РФ Б.Н. Ельцин своими Указом от 7 октября 1993 года прекратил полномочия Московского городского Совета народных депутатов19, тем самым окончательно ликвидировав советскую власть в Москве.  А через два дня, 9 октября 1993 года, издав Указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»20, Борис Ельцин ликвидировал советскую власть на всей территории России. По этому поводу газета «Московская правда» сообщила читателям, что Президент РФ Б.Н. Ельцин по завершении встречи с главами администраций центральных областей России заметил, что реформирование представительных органов идёт во всех областях и что «советская власть на этом закончена»21.
12 декабря 1993 года одновременно с выборами Государственной думы и референдумом по Конституции Российской Федерации в Москве состоялись выборы Московской городской думы. 
Начался новый этап в развитии системы городской власти и управления Москвы.